המהפכה המשפטית: ישנן הרבה רפורמות שהניחה הממשלה החדשה על השולחן, אך נדמה שאחת עברה מתחת לרדאר: הרפורמה שקובעת שפוליטיקאים יוכלו למנות בעצמם את היועצים המשפטיים במשרדים הממשלתיים. בפרויקט המיוחד של "המהדורה המרכזית" דיברנו עם חברי כנסת ושרים לשעבר: מי בעד, מי נגד, והאם היועץ אכן רק מייעץ – או שמא קובע בעצמו.
מה עושה יועץ משפטי במשרד ממשלתי?
"אם יש הצעות חקיקה - הוא כותב אותן, אם צריך לעשות חוזים – הוא שעושה את החוזים", אומר אחז בן ארי, יועץ משפטי מיתולוגי שבין היתר היה במשרד ראש הממשלה תחת רבין ובמשרד התשתיות. "אם צריך לעשות מכרזים – היועמ"ש הוא שמכין את מסמכי המכרז ומשתתף בתהליך קבלת ההחלטות. כשיש פניות של הציבור ובעיות שמעוררות בעיות חוקיות – הוא האדם אשר מבקשים את דעתו".
יריב לוין, שר המשפטים ומי שהניח את הרפורמה על השולחן, טוען לעומת זאת כי "היועצים המשפטיים הם לא עוד כפיפות של הממשלה לדרג לא נבחר. היועמ"שים כשמם כן הם: יועצים - ולא מחליטים".
כמה מדבר השר עם היועץ המשפטי?
"תלוי בנושא", אומרת שרת הכלכלה לשעבר אורנה ברביבאי. "אבל בשגרה, ביום-יום, מדברים פעם בשבוע או פעם בשבועיים. לא בכל נושא בו צריך השר לקבל החלטה צריך ללכת ליועמ"ש ולקבל אישור להחליט – זה ממש לא שם. בסוף זה כמו שמונעים ממך ללכת על זכוכיות: משפטן טוב יודע להגיד לך 'את לא רואה את החסמים שעומדים לפנייך, את לא יכולה ללכת שם יחפה'. אני בעד שיגידו לי 'מטר לפנייך יש בעיה – משפטית, ערכית, חוקית. בואי מזווית אחרת ונעזור לך'".
הגדרת התפקיד ברורה, וכתובה בהוראות של נציבות שירות המדינה: "תפקידו של היועמ"ש הוא להנחות את כלל גורמי המשרד בהיבטים המשפטיים של פעולתם. להעמיד לרשות המשרד את הכלים והאמצעים המשפטיים הדרושים ליישום מדיניות המשרד: עליו להקפיד להיות 'שומר הסף' ולהבטיח שפעילות המשרד ונושאי המשרה בו תתבצע על-פי דין וכללי המנהל התקין".
ובמילים פשוטות: על היועץ המשפטי לתת לשר כלים לבצע את המדיניות שלו ולוודא שהשר והמשרד פועלים על פי חוק – כלומר, להיות שומר סף. יחד עם זאת, לא ברור למי היועץ המשפטי צריך לתת דין וחשבון. התשובה לכך לא מוגדרת בשום מקום, וכאן המצב מעט יותר מורכב.
כיועץ משפטי, מי בסוף הלקוח שלך?
"הלקוח באופן כללי הוא הציבור בכללותו", טוען עו"ד אחז בן ארי. "באופן ספציפי אתה עובד מדינה וצריך לדאוג לכך שהממשלה תוכל לעבוד. אבל היועמ"ש לא משקיף על היום יום ומבקש לקבל דיווח.
מי ממנה את היועמ"שים – ולכמה זמן?
היועצים ממונים על ידי וועדה, כאשר מתוך ארבעה נציגים בוועדה רק אחד הוא מינוי של השר. השאר הם משפטנים או נציגי ציבור. משך כהונתם נכון להיום הוא 7 שנים, ולא ניתן להזיז אותם ממקומם לפני כן. למעשה, אין היום שום מנגנון שמאפשר להזיז יועץ משפטי מתפקידו אפילו אם הוא איש מקצוע לא טוב, בלי קשר למניעים פוליטיים.
אם כך, מה הבעיה כיום?
"שר, ולא משנה מאיפה הוא, צריך שתהיה לו את היכולת למשול", טוענת שרת התחבורה מירי רגב. "צריך להביא אדם שלא אומר על כל דבר לא, אלא שואל, 'רגע, זה חוקי או לא חוקי?'. אני נבחרתי כדי למשול, לא באתי להתנצל. באתי להעביר אג'נדה. איזונים ובלמים תמיד יהיו – גם על ידי הפיקוח הציבורי. השר לא מנותק, ולא יביא הצעה שהיא בניגוד לחוק. גם יועץ משפטי שהוא משרת אמון יש לו בסוף קריטריונים ויש לו את החוק – הוא יודע מה מותר ומה אסור. הגיע הזמן לעשות סדר בכל הנושא של היועמ"שים ולזכור שאנחנו לא עובדים אצלם".
"אני אגיד שפגשתי יועמ"ש שמאוד מקשה והפוליטיקאים אצלו תמיד בגדר חשודים. זה מאוד בולם אותך", אומר שר התרבות לשעבר חילי טרופר. "היום יש לי חוויה מעולה של יועמ"ש ששם את הגבול, שיגיד 'זה לא תקין' – ויעשה כל מה שהוא יכול כדי לעזור לי".
היועץ רק מייעץ או מחליט?
לב העניין מבחינת הממשלה החדשה, ובדיון כולו, הוא האם היועץ למעשה מקבל החלטות? לפי איך שהם מציגים זאת – היועץ הוא לא רק מייעץ, הוא השופט. התשובה היא – היועץ המשפטי מחליט. "חוות דעתו של היועמ"ש למשרד ממשלתי בשאלה משפטית קובעת מבחינתם של כלל גורמי המשרד את המצב המשפטי הקיים לגביה, וזאת כל עוד לא נפסק אחרת על ידי בית המשפט המוסמך לעניין", נכתב בהנחיות היועמ"ש.
היועמ"ש הוא למעשה הפרשן המוסמך של החוק. חוות דעתו היא הקובעת והמחייבת. אבל אם שר מתעקש על היוזמה שלו הוא יכול לערער ליועמ"ש - והיו פעמים ששרים גם המשיכו עד בג"צ. אוחנה למשל, לא רצה לחסן אסירים בתקופת הקורונה וזה נעצר בבג"ץ. מירי רגב לא רצתה להעביר תקציבים לתיאטרון אל-מידאן - וזה נעצר אצל עוד אצל היועמ"ש.
יש להבין מה עומד בבסיס ההתנגדות לרפורמה ולשינויים שמבקשת הממשלה להכניס. יש המרגישים שבשם המשילות מנסים להזיז את הזבוב הטורדני שנקרא היועמ"ש, ולהחליף אותו ביועצים מטעמם שיאמרו אמן על כל מהלך.
מה חושבים המתנגדים לרפורמה?
"הרבה מאוד פעמים הקיטורים על יועמ"שים באים משרים שלא יודעים לבצע ולהעביר דברים", אומר שר המשפטים לשעבר גדעון סער. "אני לא אומר שאין שום דבר בטענות נגדם – אבל הפיכת היועץ המשפטי למשרת אמון, כמו נהג, מזכירה או עוזר, זה לשפוך את התינוק עם המים".
"אני יוצאת מתוך הנחה שמי שמתמנה בתהליך סדור ותקין, גם אם במינוי אישי, הוא בדרך כלל לא מושחת", מוסיפה ברביבאי, "אבל בעיני מינוי אישי פותח פתח לשחיתויות. אם יועמ"ש יחיה תחת הנחה שבכל רגע נתון אפשר יהיה להעיף אותו – גם אופי ההמלצות והדינמיקה לא יהיו בהכרח כפי שמצופה מיועמ"ש אובייקטיבי שאמון על שמירת החוק. הוא גם לא צריך להיות לא איש ימין ולא איש שמאל: הוא צריך לבטא את לשון החוק".
"כל דבר וכל החלטה נתונים לפיקוח היועמ"ש ופיקוח של בג"ץ", טוענת מירי רגב. "אומר את זה שוב – אנחנו נבחרנו כדי למשול, לא כדי להתנצל. אני מאמינה בדמוקרטיה, ושצריך גם לשמור על זכויות המיעוט. יש בג"ץ ויש בתי משפט וכנסת, ותפסיקו להפחיד את הציבור ולעשות דה-לגיטימציה".
"אני כן חושב שנכון לעשות שם שינוי", אומר חילי טרופר. "מי שמצביע על הבעיה של המעמד החזק מאוד של היועמ"ש – בעיניי זה לא דמיונות. אז כן הייתי קוצב כהונה, וגם הייתי מאפשר את היכולת להזיז אדם שהוא לא מספיק טוב לתפקיד. זה שיח מאוד מתסכל כשלעצמו, כי נראה כאילו יש רק שני צדדים, אבל הפתרון הוא לא לרסק ולהעיף את האנשים. אפשר לעשות שינויים אבל לא להרוס".
מה קובעת הרפורמה?
הצעת החוק בעניין קובעת שמשרות היועצים המשפטיים יהיו משרות אמון, כמו מנכ"לים של משרדים ממשלתיים. שר המשפטים יריב לוין גם מבקש לקבוע שהם רק ייעצו: הם לא יקבעו, וחוות הדעת שלהם לא תהיה מחייבת. יש לציין כי בינתיים אין קריטריונים ותנאים למשרה, ומי ראוי שימונה אליה. "זה לא עניין של תנאים, לא צריך לקבוע תנאים", טוענת חברת הכנסת טלי גוטליב. "משרת אמון בעיני זו לא מילה גסה. אני סומכת על שיקול דעתו של שר בישראל".
מה יהיו השלכות הרפורמה?
כחלק מתפקידו של עו"ד רז נזרי, שהיה המשנה ליועמ"ש, הוא ברר בין שרים ליועצים משפטיים שהתווכחו בעשרות, אם לא מאות, מקרים. העמדה שלו היא מאוד מעניינת: הוא אומר שאכן יש היום בעיה וכי דרוש תיקון – אבל שדווקא מינויים אישיים עלולים לפגוע במשילות ולא לקדם אותה. "נזק בהיבט המשפטי של חשש לשחיתות, הפרת חוק או מנהל לא תקין – וודאי קיים. נזק בהיבט המשילותי של רצון השר לקדם את האינטרס שלו, גם יקרה".
"היועמ"ש בשנתו הראשונה במשרד לא יוכל לקדם דברים כי הוא לא מכיר מספיק", טוען עו"ד נזרי. "יש ערך לניסיון ולהכרת המערכת. על יועץ משפטי להבין שלא הוא קובע את המדיניות: יש שרים, מנכ"לים של נבחרי הציבור, והם קובעים את המדיניות. יש יועצים שמתבלבלים קצת לפעמים, זה נכון, אבל זה נובע מכך שהחומר המשפטי הוא לא חד".
נראה כי השיח הולך לכאן או לכאן, אך ייתכן כי יש גם דרכי ביניים שאפשר ללכת בהן. אם לבסוף ייקבע שמביאים יועצים בלי קריטריונים, בלי ניסיון, בלי רקע מקצועי – ייתכן שהשרים עלולים לגלות שזה רק יפגע בהם. ואם אכן יש בעיה בתפקיד היועמ"ש כפי שטוענים בממשלה - ייתכן שהיא מינורית, ויכול גם להיות שהשרים המדברים על משילות למעשה רוצים עוד כוח, עוד ג'ובים - ושלא יעמדו בדרכם.